[이종수 칼럼] 공정거래위원회 ‘있으나마나’

1960~1980년대 개발연대 동안 비교적 공정한 경쟁이 유지되어 왔던 경제시스템은 국제경쟁력이 강조되는 세계화의 격랑 속에서 대기업 중심 체제로 급격히 재편되었다. 대기업 중심의 경제시스템은 ‘공정경쟁’을 핵심가치로 삼는 자본주의적 경제질서의 기반을 해치게 됨으로써 ‘부익부 빈익빈’, ‘사회양극화’와 같은 적지 않은 부작용을 초래했다.

개발연대 동안 경쟁시스템이 비교적 공정하게 유지되어 신생기업들이 역동적으로 성장할 수 있었다. 그 증거는 1967년 설립된 대우그룹, 1974년 설립된 ‘제세실업’과 ‘율산그룹’의 급속한 성장과정에서 찾아볼 수 있다. 이들 기업은 현재 모두 사라지고 없다. 몰락의 원인을 두고는, 특히 1978년과 이듬해 몰락한 ‘제세실업’과 ‘율산그룹’에 대해 당시 ‘재계의 견제’니 ‘정치권의 음모’니 하는 여러 설이 나돌았다. 조그만 오퍼상으로 출발해 불과 4년여 만에 14개 계열사를 거느린 큰 그룹으로 성장한 ‘무서운 아이들(enfants terribles)’에 대해 기존의 재계는 위협을 느꼈을지 모른다. 특히 기성복 시장 등 특정 산업 분야에서 신생기업과 서로 부딪칠 경우, 즉 1978년의 ‘밤빔’ 사건처럼 기존의 관련 업계는 사활을 건 견제를 하지 않을 수 없을 것이다.

한국의 기업들이 자본의 대부분을 외부 금융기관에 의존하는 ‘차입경영’을 하는 상황에서는 기존의 재벌그룹들이 정치권력과 결탁할 경우 한두 개 신생기업을 부도로 몰아가는 것은 ‘식은 죽 먹기’와 같이 쉬울 수 있다. 제세그룹과 율산그룹의 몰락도 그러한 관점에서 볼 수 있다.

문제는 제세그룹과 율산그룹 그리고 대우그룹의 교훈 이후, 재계질서가 기존의 재벌집단 중심으로 고착화되었다는 점이다. 신생기업이 대기업 그룹으로 발돋움할 수 있는 길이 거의 막힌 셈이다. 신생기업의 업종이 기존 기업과 부딪치는 경우에는 더욱 그러하다. 한국의 기업환경이, 신생기업이 성장할 수 없는 불모지로 변한 데는 정치권력과 정부 책임이 크다. 신생기업이 활발하게 태어나고 대기업으로 성장할 수 있는 ‘공정경쟁’의 여건을 만들기 위해서는 정부의 비상한 각오가 필요하다.

우리나라 대기업과 중소기업 관계는 협상력의 격차가 큰 ‘갑과 을의 관계’로 묘사된다. 그러나 중소기업인들은 양자관계를 ‘착취관계’로 인식하고 있다. 대기업의 하도급거래에 관한 10년간의 조사 경험을 책으로 펴낸 공정거래위원회의 이경만씨는 2011년 낸 책에서 우리나라의 대·중소기업 관계를 “약육강식의 비정한 정글”에 비유하면서, 대기업을 자신에게 부품을 공급하는 중소기업을 잡아먹는 괴물로 묘사하였다. 대기업이 중소기업을 잡아먹는 수법으로 전속거래, 핵심기술유출, 핵심인재이탈, 납품가 인하요구로 인한 실속 없는 매출, 갑의 구매선 교체, 대기업의 중소기업 영역 진출을 통한 시장잠식, 입찰경쟁 등 7가지를 제시하였다. 그는 대기업들이 ‘전속계약’이라는 미끼를 통해 중소기업을 예속화시키기도 하며, 거래조건으로 원천기술 도면이나 CD(compact disc)를 요구하여 중소기업이 보유한 기술을 통째로 탈취하기도 한다고 지적한다.

대기업이 중소기업을 괴롭히는 부당거래의 대표적인 사례로는 ‘불공정한 단가인하’와 ‘기술탈취’를 들 수 있다. 대기업은 단가협상 때 영업비밀에 해당하는 원가계산서를 중소기업에 공공연히 요구하여 중소기업의 이윤을 한계수준까지 떨어뜨리는가 하면, 구두로 한 납품계약을 갑자기 취소함으로써 중소기업을 부도위기로 몰아넣기도 한다.

석유화학 관련 원자재 공급을 과점(寡占)하고 있는 소수의 대기업은 중소업체에 원자재를 먼저 공급한 뒤 가격을 추후에 일방적으로 통보하는 이상한 거래를 지속해 온 것으로 알려지고 있다. 이와 같이 일반상식을 벗어난 불공정한 거래관행과 과도한 가격인상에 항의하는 중소기업에 대해, 대기업은 공공연하게 원자재 공급중단을 위협해 온 것으로 밝혀지고 있다.

대기업은 거래 개시 조건으로, 공유하기로 한 특허를 이용하여 다른 경쟁사를 육성해 해당 중소기업과 경쟁시키는 몰염치한 사례도 있다. 중소기업중앙회에서 매년 발간하는 ‘중소기업 실태조사’ 통계에 따르면, 2009년 우리나라 중소 제조업체 중 43%가 하도급업체이다. 하도급 거래에서 교섭력 우위에 있는 대기업이 납품단가를 내리면 중소기업은 기술개발비 회수는커녕 인건비조차 제대로 지급하기 어렵다.

원자재 가격이 올라도 대기업은 납품단가에 제대로 반영시켜 주지 않는다. 대기업과 중소기업간 이익률 차이를 보면, 삼성전자와 현대차의 2010년 1/4분기 이익률이 12.78%와 11.39%를 기록하고 있는데 비해 삼성전자 부품업체와 현대차 부품업체의 기업이익률은 3.0%와 0.16%를 각각 나타내고 있다. 변화추이를 보더라도 지난 수년간 대기업의 이익률은 10%대로 증가한 반면 중소기업의 이익률은 3% 이하로 감소하고 있다. 물론 대기업 이익의 상당 부분은 기술혁신과 경영개선의 결과로 해석될 수도 있을 것이나 산업현장에서는 대기업·중소기업 간의 착취구조가 만들어낸 결과로 보고 있다.

삼성과 LG의 LCD(liquid crystal display, 액정표시장치) 제품이 세계시장을 석권하고 있는 이면에는 교세라, 3M, 코닝 등 외국의 유수기업에 결코 뒤떨어지지 않는 수준 높은 기술력을 지니고 있으면서도 그들보다 훨씬 낮은 가격에 제품을 공급하는 국내 중소·벤처기업들의 희생이 있었던 것이다.

공정거래제도의 기본목적은 ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률’ 제1조에 규정되어 있듯이 “사업자의 시장지배적 지위의 남용과 과도한 경제력의 집중을 방지하고, 부당한 공동행위 및 불공정거래행위를 규제하여 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진함으로써 창의적인 기업 활동을 조장하고 소비자를 보호함과 아울러 국민 경제의 균형 있는 발전을 도모함을 목적”으로 한다. 공정거래위원회는 이러한 취지에 따라 매년 연초 작성하는 업무추진계획에 대기업의 불공정행위를 시정하겠다는 업무목표를 빠뜨리지 않고 넣고 있다.

그러나 이듬해 발간하는 업무추진실적평가 보고서에는 ‘미흡’이라는 평가결과를 또한 변함없이 싣고 있다. 2010년도에도 공정거래위원회는 ‘불공정 하도급 행위의 철저한 감시·시정’을 주요 정책목표로 제시하였으나, 차년도 실적평가에서는 ‘단가인하?기술탈취 등 핵심 애로사항이 상존’하고 있고, ‘시장경쟁을 제한하고 가격을 교란하는 담합 및 독과점 사업자의 남용행위’ 역시 지속되고 있는 것으로 ‘스스로’ 평가하고 있다. 이와 같이 공정거래위원회 스스로가 ‘미흡’한 것으로 평가한 실적보고가 지난 10여년간 하나도 바뀌지 않고 꼭 같이 되풀이되고 있는 것을 보면, 공정거래위원회가 불공정거래 관행을 개선하기 위해 과연 얼마나 노력하고 있는지, 도대체 그러한 노력을 기울이고나 있는지 의심하지 않을 수 없다.

공정거래위원회는 기회 있을 때마다 공정거래 위반업체에 대한 강력한 제재방침을 밝히고 있다. 2011년에도 ‘납품단가 인하’, ‘핵심기술 탈취?유용’ 등 불공정 거래 기업에 대해서는 고발을 확대하고, 상습 법위반업체 명단을 공표하겠다는 방침을 발표하였다. 문제는 불공정 거래관행을 근절하기 위한 이와 같은 정책들이 지난 10여년간 지속적으로 추진되었음에도 불구하고 그 성과가 미미하였을 뿐만 아니라 부분적으로는 대기업의 횡포가 더욱 심해졌다는 점이다.

2011년 2월28일 공정거래위원회가 공개한 2010년 하도급거래 서면실태조사 결과를 보면, 하도급 거래가 있었던 업체의 47%(1682개)가 “하도급법을 위반했다”고 응답했다. 그리고 공정거래위원회는 대기업과 하도급 기업 간에 서면을 통해 공식적으로 계약을 체결한 뒤 거래토록 종용하고 있으나, 서면계약의 비율도 크게 개선되지 않은 것으로 나타났다. 2009년 하도급 서면계약 비율은 78.3%로 2003년의 69.0%, 2005년의 75.6%보다는 개선됐지만 2007년 80.8%, 2008년 83.1%보다는 더 나빠진 것으로 나타났다.

정부의 불공정거래 억제정책이 큰 효과를 거두지 못하는 원인은 여러 곳에서 찾을 수 있다. 보복을 두려워한 중소기업이 대기업의 횡포를 함부로 신고할 수 없는 현실적 어려움과 대기업을 감싸고도는 경제부처 관료들의 행태에서도 원인을 찾을 수 있을 것이다. 그러나 가장 근본적인 원인은 위반 기업에 대한 정부 조치가 지나치게 미온적이라는 데서 찾을 수 있다.

‘하도급거래 공정화에 관한 법률’(19조)은 “원사업자가 이 법을 위반하였음을 관계기관 등에 신고한 행위에 대하여 보복할 경우, 형사처벌을 하도록” 규정하고 있지만, 회사 문을 닫을 각오를 하지 않고는 중소기업이 대기업을 제소하는 것은 현실적으로 어렵다. 그리고 중소기업의 신고에 의해 대기업이 형사처벌을 받은 사례도 거의 없다.

또한 시장지배적 대기업의 부당한 납품가 인하와 정당한 사유 없는 기술자료 요구행위를 금지하고 위반시에는 시정 명령·과징금 부과 등 강력한 제재 방침을 밝히고 있으나, 위반업체에 부과되는 과징금이 미미하여 실효성이 없는 것이 현실이다. 특정산업 부문을 과점하고 있는 일부 대기업들은 과징금을 물고도 그 몇배에 달하는 이득을 얻고 있음을 공공연하게 자랑하기까지 한다.

2011년 3월 ‘하도급거래 공정화에 관한 법률’ 개정을 통해 기업 간 기술도용에 대한 ‘징벌적 손해배상(punitive damages) 제도’를 도입하였다. 징벌적 손해배상 제도는 민사상 가해자가 피해자에게 ‘악의를 가지고’ 불법행위를 행한 경우에, 이에 대한 손해배상 청구시 가해자에게 손해 원금과 이자만이 아니라 형벌적인 요소로서의 금액을 추가적으로 포함시켜서 배상받을 수 있게 한 제도를 말한다. 즉 피고의 불법 행위가 폭행, 협박, 고의, 사기 또는 중대한 손실 등 특별히 그 책임을 과중케 한다고 인정되는 사유를 수반하는 때에는 원고가 입은 재산상의 손해를 훨씬 초월한 손해 배상액의 지급을 피고에게 명할 때가 있는데 이것을 징벌적 손해배상이라고 한다. 이 제도는 미국 등 영미법 국가에서는 오래전부터 시행되어 왔으나, 우리나라에서는 2011년에 들어서야 이 제도를 도입한 것이다.

우리나라에 도입된 징벌적 손해배상 제도는 대기업이 중소기업의 ‘유망 기술’을 가로챘을 때에만 “발생한 손해의 3배를 넘지 아니하는 범위에서” 배상책임을 지도록 하고 있다(‘하도급거래 공정화에 관한 법률’ 제35조). 의원 입법 형태로 발의된 개정안에 대해 재계는 물론 행정부 관련 부처도 이 제도가 헌법상 ‘과잉금지 원칙’에 위배될 수 있다는 이유에서 반대해 왔다. 특히 주무부처인 공정거래위원회는 “징벌적 손해배상 제도가 도입되면 소송 남용 가능성이 증가해 기업 활동이 위축될 우려가 있다”는 이유 등으로 이 제도의 도입에 적극적으로 반대 의사를 표명해 왔다.

‘과잉금지의 원칙’ 또는 ‘비례의 원칙’은 국가가 국민의 기본권을 제한할 경우의 한계를 명시한 것으로, 그 하위 개념으로 목적의 정당성, 수단의 적합성, 침해의 최소성, 법익의 균형성 등을 들 수 있다. 우리나라 헌법 제37조 2항은 과잉금지의 원칙을 ‘필요한 경우에 한하여’ 기본권을 제한할 수 있다고 표현하고 있다.

사회 일각에서는 중소기업에 대한 대기업의 횡포가 기술 탈취에 국한되지 않고 일방적인 계약 취소, 일방적인 납품단가 인하, 경쟁 관계에 있는 다른 대기업과의 거래 중단 강요 등 광범위하기에 징벌적 손해배상 제도의 적용범위를 대폭 확대하여야 한다고 주장한다. 이러한 사회적 분위기에 힘입어 19대 의회에서는 여야의원들의 ‘하도급거래 공정화에 관한 법률’ 개정안 여러 건이 제안되었다. 새누리당 진영 의원이 대표 발의한 ‘하도급거래 공정화에 관한 법률’ 개정안은 ‘부당 하도급대금 결정 및 감액’에 대해 최대 10배의 무거운 배상을 물릴 수 있도록 하는 규정을 담고 있으며, 민주통합당의 여러 개정안도 3~5배의 손해배상 도입을 규정하고 있다.

2010년 새롭게 도입된 상습 위반업체 명단 공표 제도(법 제25조의4) 또한 그 실효성이 의심스럽기는 마찬가지다. 명단공개 제도는 비록 기업의 평판(reputation)에 영향을 주어 기업 활동을 위축시키는 간접적 효과는 있을지언정, 경제적 이윤에 최우선적 가치를 부여하는 기업의 입장에서는 별다른 타격으로 여기지 않는 것이 현실이다.

우리나라 휘발유·경유 시장의 98%를 차지하고 있는 SK와 GS 등 4개 정유회사는 1997년 이후 공정거래법 위반으로 경고 이상의 조치를 22차례나 받았다. 그러나 이들 회사들이 여전히 건재하면서 크고 작은 법규 위반을 지속하고 있다는 것은 그만큼 정부 조치가 지나치게 미온적이라는 것을 나타낸다. 미국에서와 같이 공정거래법 위반 기업에 대해서는 파산할 정도의 강력한 제재조치가 가해진다면 어떻게 이러한 행태가 지속될 수 있을 것인가?

공정거래법 위반에 대한 조치는 고발, 시정명령, 시정권고, 경고 등으로 구분된다. 공정거래위원회가 취하는 조치 가운데 가장 가벼운 조치인 경고가 전체의 70~80%를 차지하고 있다. 이명박 정부 들어 전체 처리 건수도 줄어들었을 뿐 아니라, 시정명령 건수와 과징금 부과건수가 대폭 줄어들고 있다. 경제규모와 기업들의 행태로 미루어 볼 때 이러한 수치는 위반사건 자체가 줄어들었다기보다는 공정거래위원회의 법 집행이 느슨해진 것을 나타낸 것으로 해석될 수 있을 것이다.

이러한 문제점 해결책의 하나로, 하도급법상 범죄 행위 등에 대한 검찰 고발권을 공정거래위원회가 독점하고 있으면 대기업에 대한 ‘솜방망이 처벌’에 그치는 경우가 많기에, 공정거래위원의 ‘전속 고발권’ 관련 조항을 개정해야 한다는 방안들이 제시되고 있다.

결국 우리나라 대기업의 불공정 관행이 근절되지 않고 있는 근본 원인은 정부의 제재 조치가 지나치게 미온적이라는 데서 찾을 수 있다. 공정거래법을 위반, 자본주의 경제질서의 기반을 해치는 기업에 대해서는 파산할 정도의 가혹한 제재를 가하는 미국 정부에 비해 위반 기업에 별 충격을 주지 못하는 미적지근한 제재만을 일삼는 한국 정부의 태도는 결국 불공정 관행 근절의 진정한 의지가 없는 것으로 해석될 수 있다.

법규에 최저임금제를 규정해 놓고도 위반 기업에 대한 처벌조항을 별도로 마련하지 않거나, 환경오염 업체에 대해 미미한 과징금만을 부과하는 정부는 환경오염을 규제하거나 최저임금제를 시행할 진정한 의지가 없는 것으로 해석되는 것과 마찬가지 이유다. 더욱이 공정거래위원회 소속 공무원들이 퇴직 후 관련 대기업에 대거 진출하여 로비스트로 활동하는 풍토 속에서, 정부의 여러 방안들이 얼마나 실효성을 거두게 될 것인지는 두고 볼 일이다.

정책과정에 대한 사회적 압력(social pressure)이 강화되면, 그러나, 우리나라의 공정거래 제도도 점진적으로 개선될 수 있을 것이다. 재벌총수 일가의 ‘일감 몰아주기’에 대한 비판 여론이 드세지자 공정거래위원장은 2012년 9월 언론 인터뷰에서, 재벌총수 일가의 ‘일감 몰아주기’ 등 사적 이익 추구 행위를 규제하기 위해, 부당지원을 한 계열사뿐 아니라 지원을 받은 계열사도 함께 제재하기로 했다고 밝혔다.

공정거래위원회는 또한 일감 몰아주기를 좀 더 쉽게 제재하기 위해 공정거래법상 부당지원 행위의 위법성 요건 완화를 추진키로 한 방침도 밝혔다. 즉 현행 규정상 일감 몰아주기를 제재하려면 내부거래의 부당성뿐 아니라 ‘현저히 유리한 조건의 거래’임을 입증해야 하기 때문에, 현실적으로 처벌하기 어려운 점이 있는 점을 감안하여, “일감 몰아주기에 대한 적극적인 법집행을 위해 공정거래법 23조의 ‘현저성’ 요건을 삭제하는 방안을 추진 중”이라고 밝혔다.

그러나 정부의 이러한 정책 방침 발표는 악화된 여론을 잠시 모면하기 위한 일시적 방편에 그치는 경우가 많기에, 국민들은 두 눈을 부릅뜨고 그 실천 여부를 지켜 볼 필요가 있다. 아울러 ‘일감 몰아주기 자제’와 ‘경쟁 입찰 확대’를 위해 노력하겠다고 자율 선언한 10대 그룹의 약속도 지켜지는지를 주의 깊게 지켜볼 필요가 있다.