[문재인 정부 개혁과제⑥] 협치대통령·책임총리제·책임장관제 구현 어떻게

[아시아엔=정해구 성공회대 사회과학부 교수]?지역주의 속에서 영남패권주의에 의거한 보수정치는 다음과 같은 입법부와 행정부의 관계를 만들어냈다. 즉 지역주의로 인한 지역주의정당·정당체제는 상대다수 1위대표제의 선거제도와 결합하여 영남패권주의가 주도하는 보수정치의 결과를 만들어내고 있다. 그런 상황에서 대통령은 통상 국회 과반을 넘는 여당을 종속화시키는 한편 권력기구를 동원하여 제왕적 대통령으로서 통치했던 것이 그 동안의 우리 정치의 모습이었다.

이러한 정치에서 입법부와 행정부의 관계는 다음과 같은 특징을 보여주었다.

첫째 통상 국회 과반을 넘는 여당을 통한 대통령의 국회 지배와 압력, 이에 대한 야당의 반발, 그리고 이로 인한 갈등적 다수제 국회가 이어졌다.

둘째 여당 내 친대통령파(예: 친박)와 반대통령파(예: 반박) 간의 갈등이 그것이다. 특히 후자는 대통령의 레임덕이 시작되는 임기 후반기에 집중적으로 발생했다. 문재인 정부에 즈음하여 개헌 전 입법부와 행정부의 새로운 관계 모색은 다음과 같이 생각해볼 수 있다.

문재인 정부에서 입법부와 행정부 관계는 우선 정당책임정부의 구상으로부터 살펴볼 수 있다. 그 동안 대통령과 여당의 관계는 친대통령 계파를 통한 여당의 종속화가 그 특징이라 할 수 있다. 반면 과거 노무현 대통령은 이러한 관계를 단절하기 위해 당정분리를 시행한 바 있다.

그러나 이 두 방안은 모두 문제가 있는데, 전자는 대통령에 대한 입법부의 견제가 이루어지지 않았으며 후자는 대통령과 여당 간의 유기적인 협조가 이루어지지 않는 문제점을 수반했다. 이에 반해 정당책임정치는 대통령과 여당이 보다 수평적인 관계 속에서 국정의 공동책임을 진다는 점이 그 특징이다.

문재인 대통령은 대선경쟁 과정에서 이를 공약했으며 집권 후 여야 원내대표 간담회에서 정당책임정치를 실천하겠다는 의지를 보여줬다.

문재인 대통령의 개혁 대통령으로서의 역할은 대선경쟁 과정에서 공약했던 적폐청산, 특히 권력기구 개혁을 중심으로 이루어질 것으로 보인다.

협치 대통령으로서의 역할은 다음과 같은 방안을 고려해볼 수 있다. ①가치 및 정책을 바탕으로 정당 간 연합정부 구성 ②각 정당 출신들을 내각에 포함시킴으로써 이루어질 수 있는 연정형 통합내각의 구성 ③여·야·정 국정상설협의체를 통한 협치 등이 그것이다.

지금 문재인 대통령이 추구하는 협치 대통령으로서의 역할은 일단 ③여·야·정 국정상설협의체의 시도로 시작되고 있다. ③여·야·정 국정상설협의체의 시도가 실패할 경우 문재인 정부는 그 대안으로 ②의 연정형 통합내각의 구성을 부분적으로 시행하는 방안도 고려해볼 필요가 있다.

문재인 대통령은 5월 19일 5당 원내대표들과의 회동을 통해 다음과 같은 여야정 국정상설협의체 구성을 논의했다. 언론은 이를 ‘사실상 합의’라고 보도했다. 논의 내용은 △조만간 국회 차원의 실무회의 개최 △각 당 원내대표 외 정책위의장 포함도 논의. 필요할 경우 대통령 직접 참여 또는 국무총리 참석 논의 △첫 주제는 대선 공통공약 논의 △2018년 6월 개헌 약속 재확인 등이다.

한편 문재인 대통령은 제왕적 대통령의 문제 해결의 한 방안으로 향후 책임총리제, 책임장관제 시행할 것으로 보인다.