[美국가안보회의②구성] 대통령 비롯 부통령·국무장관·국방장관이 정식멤버···합참의장·중앙정보국장 배석
[아시아엔=김국헌 전 국방부 정책기획관] NSC는 국가안보정책에 관하여 대통령에 조언하는 기관이지 정책을 심의 의결하는 기관은 아니다. 미국 헌법에 의하면 행정권(executive power)은 대통령에 있다. 여기서 주의할 것은 우리의 경우 행정권은 정부(협의의 정부, 행정부)에 있으나, 미국 헌법은 정부가 아닌, 대통령에 행정권을 부여하고 있다는 사실이다.
따라서 미국에서는 내각(cabinet)이 헌법기관이 아니며 단지 각료들의 회의체일 뿐이다. 물론 Cabinet에서 정책을 의결할 수 있는 것도 아니며, 극단적인 경우 각의에서 대부분의 각료가 반대하더라도 대통령은 자기 판단에 따라 독자적인 결정을 내릴 수 있다. 이 점은 내각이 국정 전반에 대한 사항을 심의?의결할 권한을 가지고 있는 우리와 상이한 점이다. NSC 역시 어디까지나 대통령에 대한 정책자문기관이지 대통령의 의사를 구속할 수 있는 법적인 권한은 없다. 다만 위원 대다수의 의견을 대통령이 일방적으로 무시할 수 없으리라는 것은 별개의 문제이다.
링컨 대통령 당시 어떠한 사안에 관해 10여명의 각료가 반대했는데도 불구하고 링컨은 자기 자신의 결심에 따라 “이것으로 이 안은 가결되었다”고 했다는 일화가 있다.
현재 NSC의 정식 멤버(statutory members)는 대통령, 부통령, 국무장관, 국방장관이며 여기에 합참의장, 중앙정보국장이 배석(advisory members)할 수 있다. 그런데 이 멤버 구성도 일정한 것은 아니며 1947년 NSC 설치 이래 수차례 증감이 있어 왔다. 트루먼 대통령 당시에는 재무장관도 비상임위원으로 참석하였으며, 아이젠하워 대통령 당시에는 민방위동원청장이 상임위원으로 참석하였고, 비상임위원으로 법무장관, 예산국장, 원자력위원장, 항공우주국장(NASA), 상무장관 등이 추가되었다.
닉슨 대통령 당시에는 상임위원으로 재무장관, 군비관리청장(ACDA) 등이 참석하였다. 이처럼 NSC의 멤버 구성이 융통성 있다는 것은 이 기관이 어디까지나 대통령에 대한 정책 자문기관이므로 대통령의 성향과 국정 운용방식에 따라 움직인다는 점에서 이해될 수 있다.
트루먼 대통령은 최초 NSC를 활용하면서 상당히 소극적이었다. 그러나 한국전쟁이 발발하자 NSC를 대폭 강화하였고 전쟁수행은 물론, 대소전략 등 주요 안보문제를 NSC 주도로 처리하였다.
아이젠하워 대통령은 NSC의 구조를 확대하고 기능을 강화하였으며 절차를 제도화하였다. NSC의 하부구조로서 기획위원회(Planning Board)와 운영협조위원회(Operations Coordinating Board)를 설치하여 각 부처와 기관 간의 기획업무를 조정?통제하도록 했다. 아이젠하워는 NSC를 국가안보에 관한 일반참모본부 또는 냉전수행의 최고사령부로 운용하였다고 할 수 있다. 여기에서 NSC의 구성원은 각 성과 기관의 대표라기보다는 안보공동체의 일원이라는 점이 특히 강조되었다.
케네디 대통령은 아이젠하워 대통령이 NSC를 특급부처(super department)로 격상시켰던 것을 바꾸어 안보문제를 다루는 여러 조정기구 중의 하나라는 개념으로 운용하였으며, 안보정책의 책임은 국무장관이 지도록 하되 국방장관과 유기적인 협조를 하도록 했다. 그 밖에 친동생인 로버트 케네디 법무장관과 안보보좌관 맥조지 번디, 그리고 합참의장 테일러 장군으로부터의 개별적인 자문에 의존하는 바가 컸다.
닉슨 대통령은 NSC를 보다 활성화시켰는데 특히 안보보좌관 헨리 키신저가 NSC의 실질적인 주역으로서 NSC를 통하여 주요 외교, 국방 정책을 형성, 전달, 추진하였다.
카터 대통령은 다시 국무부, 국방부 등 각 부의 기능을 강화하고 NSC를 정책결정보다는 정책협조에 치중하는 방법으로 운용하였다.
레이건 대통령 때에는 지난 40년간의 NSC 운영에 대한 전반적인 검토가 이루어졌으며 이를 통해서 NSC의 책임과 권한에 대한 구분이 보다 명확해졌다. 즉 안보정책에 관한 조정자, 관리자, 그리고 감독자로서의 NSC의 성격이 보다 구체적으로 규정되었다.