[美국가안보회의④타기관 관계] 국무부·국방부·CIA와 역할분담 명확 ‘효율 극대화’
[아시아엔=김국헌 전 국방부 정책기획관] NSC 창설의 실질적 의의는 어디에서 찾아야 할 것인가. 그것은 미국의 대외정책, 군사정책을 각 부처와 기관 차원이 아니라 대통령의 차원과 입장에서 사고하고 구상하는, 말하자면 국가안보 일반참모부가 생겨났다는데 있다고 하겠다.
물론 국무부, 국방부 관리라고 하여 미국 전체의 이익이 아닌 각 부의 이익과 관료적 타성에 따라서만 대외정책, 군사정책을 만들고 집행하는 것이 아니라, 각 부는 나름대로 국가이익이라는 차원에서 해당 정책을 구상, 집행하고 있다. 그러나 현실적으로는 아무래도 대통령 직속의 참모기구와 각 부 중심의 참모기구는 국가안보에 대한 견해와 입장에 차이가 나기 마련이다.
이는 1947년 이후 미 국방부 조직이 3군연합체제에서 국방장관을 중심으로 한 통합체제로 발전되어 나간 이유와 논리와도 맥락을 같이 한다. 즉 국방장관이 3군장관과 더불어 회의를 통하여 각군의 이견을 조정하는 소극적 입장에서 나아가, 국방이라는 보다 높은 차원에서 각군에 임무를 부여하고 자원을 할당하는 강력한 통제체제를 발전시켜 나갈 수밖에 없던 이유는, 역시 각군 간의 타협, 조정만으로는 국방부 차원의 의사결정에 많은 제한이 있다는 것이 밝혀졌기 때문이다.
이는 합동참모회의가 3군 참모총장과 합동참모의장의 회의체로부터 점차 합동참모본부－합동참모회의의 기관(Organization of the Joint Chiefs of Staff)－이 강화되는 형태로 나아간 것과 궤를 같이 하고 있다.
NSC에 있어서도 중요한 것은 평시부터 대통령의 차원과 입장에서 국가안보문제를 보고, 연구, 구상하는 일반참모기구로서의 NSC의 각종 하부기관의 역할과 기능이다. 즉 NSC가 단순히 ‘안보관계 장관회의’가 아니라 일종의 ‘최고안보참모기구’가 되는데 필수적인 정예화된 참모조직의 존재이다.
물론 NSC의 각종 참모조직은 그 자체가 국무부, 국방부와 위상과 권한을 다투는 또 하나의 성청이 아니라, 각 부처로부터의 엘리트 관료와 전문학자, 그밖에 언론계, 기업 출신 등의 다양한 정치참모로 구성되는 일종의 연합체이기는 하나, 이들이 각 기관, 부서의 대표자로서보다 NSC 조직의 일원이라는 identity 의식을 강하게 가지고 있다는 점에서 명실상부한 최고안보참모기구가 될 수 있을 것이다.
우리가 미국의 NSC 조직에서 특히 눈여겨보아야 할 점은, 단순한 회의체 내지 위원회가 아닌, 이 전문참모조직에 대한 것이다. 전속의 참모조직을 가지지 않고서는 대통령이든, 장관이든, 군사령관이든 그 권한과 책임을 십분 발휘하기에 한계를 갖기 마련이다.
1947년 통합된 국방조직(The Defense Establishment)의 창설 후 초대 국방장관이었던 포레스터 장관이 자신의 독자적 참모조직을 갖지 못한 상태에서 3군의 이해 조정에 급급하다 결국 실패함으로써－포레스터 장관은 정신쇠약으로 사망했다. 그 후 국방장관실(Office of the Secretary of Defense－OSD)이 획기적으로 강화된 것은 이러한 조직상의 고질적 문제를 웅변으로 보여주고 있다.
그러나 NSC 자체의 참모조직을 강화한다고 하더라도 이는 정책구상과 조정에 있어서의 역할과 기능의 강화이지, 정책의 집행은 결국 각 부처를 통하여 이루어질 수밖에 없다는 데서즉 계선과 참모의 경우에 국무부, 국방부, CIA 등과 NSC 간에 권한과 책임이 엄격히 배분, 규정되어야 한다는 점이 강조되어야 할 것이다.
즉 NSC가 국무부, 국방부, CIA의 대체가 되어서는 안 되며 어디까지나 NSC는 NSC의 기능과 역할을, 그리고 각 부처는 나름대로의 기능과 역할을 다할 때 국가안보체제 전반의 효율이 극대화될 수 있다는 것이 미국 NSC의 성장, 변모, 개혁 등을 통하여 얻게 된 중요한 교훈으로서 우리도 여기에서 많은 것을 시사받을 수 있을 것이다.(끝)