* 아시아엔 해외필진 기고문의 한글번역본과 원문을 함께 게재합니다.
파키스탄 정부가 기존 4개 주(州)를 폐지하고 12개 주를 신설해 행정 통제를 강화하려 한다는 보도가 나오면서, ‘정치적 쓰나미’가 몰아칠 것이라는 우려가 커지고 있다. 이 계획은 며칠 전 <보이스 오브 파키스탄>의 악타르 로헬라라는 사람이 작성한 보고서가 소셜미디어에서 확산되며 처음 알려졌다. 보고서는 충격적이었다. 파키스탄 역사상 ‘최대 규모의 행정개편’이라 불리는 이 계획에서 연방정부가 명확히 국가를 12개 주로 분할하기로 했다는 내용이 담겼기 때문이다.
로헬라는 소식통을 인용해, 이번 조치가 민족·언어를 기반으로 한 주(州) 단위 정치세력을 약화시키고 연방을 보다 안정적으로 만들려는 목적이라고 전했다.
연방정부·군부 주도 여론 탐색…민족주의 정당 반발 가능성
처음 이 보도가 확산됐을 때 나는 사실 여부를 의심하며 연방정부의 부인 발표를 기다렸다. 기존 4개 주를 해체하는 것은 엄청난 조치이며, 그 결과는 현재 취약한 민간 연립정부에 불리하게 작용할 것이기 때문이다. 파키스탄무슬림연맹, 파키스탄인민당, 소수 정당들의 연합체는 이런 거대한 반대 움직임을 감당할 힘이 없다.
그러나 이틀이 지나도록 정부가 보도를 부인하지 않으면서, 일정 부분 사실일 가능성도 제기된다. 내 판단으로는, 이런 소식은 실제 권력을 쥔 군부와 관료세력이 여론을 시험하기 위해 흘리는 경우가 많다. 이는 새 정책을 추진하기 전 민심을 떠보거나, 다른 현안을 덮기 위한 오래된 수법이다.
로헬라의 보도에 따르면, 현재의 펀자브·신드·발루치스탄·카이베르파크툰크와 주는 해체돼 소규모 주로 나뉜다. 펀자브는 중앙·북부·남부·서부 펀자브 등 4개 주로, 발루치스탄은 해안·중앙·북부·동부 발루치스탄 등 4개 주로 분할된다. 카이베르파크툰크와는 북부와 남부로 나뉘며, 신드는 도시 신드(수도: 카라치)와 농촌 신드로 분리된다.
보고서는 구체적 일정도 담고 있다. 3개월 안에 헌법 개정안과 경계 설정안이 마련되고, 6개월간 국회·주 의회에서 3분의 2 찬성을 확보해야 한다. 주지사·행정관·경찰청장 임명에는 4개월, 선거구 획정과 총선에는 68개월이 걸린다. 영구적인 주도(州都)와 비서실 설치에는 23년이 소요될 것으로 전망된다.
또한 예상 반응도 분석했다. 도시는 환영, 농촌은 신중한 태도를 보일 것으로 보고 있다. 연방 정당들은 성과를 차지하려 경쟁할 것이고, 민족주의 정당들은 반발할 수 있다. 기획자들은 국제 언론이 이를 ‘파키스탄 역사상 최대 행정개편’으로 평가할 것이라 믿고 있다.
이번 보도는 최근 무타히다카우미운동(MQM) 지도자들의 발언과도 겹친다. MQM은 인도 출신 이주민 기반 정당으로, 이미 오래전부터 신드 분할과 ‘무하지르 수바(이주민 주)’ 신설을 주장해왔다. 이주민 대부분이 신드의 도시 지역에 거주하는 만큼, 보고서에서 ‘도시민은 환영할 것’이라는 대목은 신드 분할이 핵심 목표임을 드러낸다. 신드에서만 ‘도시-농촌’ 구도가 존재한다는 점은 이를 더욱 뚜렷하게 보여준다.
펀자브 분할은 영향이 제한적일 것으로 보인다. 사라이키 주 신설 요구가 있으나 강력하지 않고, 오히려 사라이키 지역을 둘로 나누면 일부 이해관계자들을 만족시킬 수 있다. 결과적으로 펀자브 엘리트가 여전히 권력을 유지할 가능성이 크다.
카이베르파크툰크와는 하자라 지역을 중심으로 분리 요구가 꾸준히 있어왔다. 하지만 새 경계 설정에 대한 반발 여부는 지켜봐야 한다.
발루치스탄 분할안에 대해서는 아직 뚜렷한 반응이 없다. 부족장과 토호 세력, 민족주의 진영의 입장이 향후 변수가 될 전망이다.
문제는 신드다. 신드는 역사적으로 독립된 국가였으나, 파키스탄 건국 당시 지도자들의 선택으로 주 지위를 받아들였다. 그러나 그마저도 존중받지 못하고 1950년대 중반 ‘원유닛 정책’ 아래 다른 지역과 강제로 통합됐다. 1970년에야 4개 주가 복원됐다.
이제 신드는 다시 시험대에 올랐다. 과거 ‘원유닛’이 신드의 정체성을 지워버렸다면, 이번 계획은 그 존재 자체를 위협한다. 보고서에 따르면 “전문가들은 주 분할이 개발 자금의 공정 배분, 행정 효율화, 중앙정부와의 협력 강화에 도움이 될 것”이라고 주장한다. 그러나 실제로는 파키스탄의 근간을 흔드는 결과를 초래할 것이다. 인도·나이지리아·에티오피아의 분할 사례를 거론하지만, 신드 분할은 신드인들에게 ‘생존’의 문제다.
저명한 경제학자 카이세르 벵갈리 역시 “카라치 주 신설은 제2의 이스라엘을 만드는 것과 같다”고 경고한 바 있다. 그의 발언은 미국의 이해와 개입 가능성으로 시선을 돌리게 한다. 최근 파키스탄과 미국 간의 협의가 있었던 만큼, 이번 구상이 그와 연관돼 있을 가능성도 배제할 수 없다.
A New Political Tsunami Feared To Hit Pakistan
By Nasir Aijaz
A new political tsunami is feared to hit Pakistan, as the government has reportedly decided to break the existing four provinces and create twelve new provinces, to strengthen its administrative control.
The proposed plan came to surface a couple of days back when a report by one Akhtar Rohela of Voice of Pakistan, two names new to me, became viral on social media. The report was extremely shocking, as it revealed that a plan for the so-called ‘largest administrative restructuring in Pakistan’s history’ has been prepared, according to which the federal government has made a categorical decision to divide the country into twelve new provinces.
Akhtar Rohela, citing his sources, writes that this step is being taken to counter provincial politics on the basis of ethnicity and language and to make the federation more stable.
When the report went viral on social media, I had doubts on its authenticity, and waited for the federal government to deny it, because abolishing the existing four provinces would be a very big step and its consequences would not favor the current weak civilian government. The coalition of Pakistan Muslim League (N), Pakistan People’s Party and some smaller political parties in the center, is not strong enough to face any vigorous movement against fragmenting the provinces.
Since the government has not denied the news in the last two, it is possible that there is some truth in it. But in my view, such news is being circulated by the civil administration and the military, a real powerful force behind it, to gauge public reaction. The government has long used this old tactic to measure public response to any new policy and planning. Such rumors are also often spread to divert public and opposition political attention away from other important issues.
According to Rohela’s report, the existing provincial setup—Punjab, Sindh, Balochistan, and Khyber Pakhtunkhwa, will be dissolved and divided into smaller provinces. Under the plan, Punjab will be divided into four provinces – Central Punjab, North Punjab, South Punjab and the West Punjab.
Similarly, Balochistan will be divided into four provinces – to be named as the Coastal Balochistan, Central Balochistan, North Balochistan and East Balochistan.
The province of Khyber Pakhtunkhwa will be divided into two parts: to be called Khyber-North and Khyber-South.
Sindh province has been planned to be divided into two parts: Sindh Urban and Sindh Rural. The urban Sindh province’s headquarters will be in Karachi.
Rohela further writes that in three months a constitutional bill and provincial boundaries will be prepared. It would take six months to secure a two-thirds majority in the national and provincial assemblies, while appointing an interim governor, secretary, and IG Police would take four months, and setting new delimitations and holding elections would be scheduled for six to eight months. A two- to three-year period would be required for establishing a permanent provincial capital and secretariat.
The report also contains ‘Potential Reaction’. The planners’ think that there will be a wave of happiness among the urban populations and caution among rural populations. Meanwhile, federal political parties will be in a race to take credit, and there is a possibility of protests by nationalist parties. The planners believe that global media will declare the plan the largest administrative record in Pakistan.
This is the gist of the viral news. Now, let me briefly recall the statements issued by certain leaders of Muttahida Qaumi Movement (MQM), an ethnic party of Indian refugees. They, in their statements that have been circulating for some time, confidently spoke of Sindh’s partition and that ‘the phase of implementation would begin soon’. Such statements now make me believe that the Military Establishment is behind this plan. The ethnic groups of Indian refugees had been advocating for bifurcation of Sindh and creating a Muhajir Suba (A province of refugees or migrants). As these Muhajirs are settled mostly in urban areas of Sindh, the ending portion of the news indicates that ‘urban areas’ people will be happy. This clearly signals that the entire conspiracy aims to partition Sindh fundamentally, because the urban-rural dichotomy has emerged only in Sindh.
In my view, the scriptwriters of the plan believe that dividing Punjab into four provinces will make no difference. Although there is a demand for a Saraiki province in Punjab, the Saraiki movement there is not very strong. Secondly, by splitting Saraiki-speaking areas into two provinces in one go, they are also pleasing some Saraiki interests. Even if Punjab will be divided into four provinces, the Elite class of Punjab, who enjoys power today, will still be the one controlling affairs.
The demand to divide Khyber Pakhtunkhwa into two provinces has also long been present. Specifically, the Hazara region, historically distinct in identity, should deserve its own separate province. The question remains whether there will be any objections raised to the new delimitation of Khyber Pakhtunkhwa or not.
There has not been much reaction yet to the reported proposal to divide Balochistan into four provinces. It remains to be seen what reaction the tribal chiefs and landlords of Balochistan, i.e., the Baloch and Pashtun tribal chiefs and nationalist factions, will show.
Now to Sindh. Historically, Sindh was a separate country, but due to the interests or folly of the Sindhi leaders at the time of creation of Pakistan, it lost its status and accepted the status of a province in the new country. Even the provincial status of Sindh was not accepted by the Pakistani rulers, and the One Unit project was imposed merging all the provinces into one named as West Pakistan in the mid-1950s. It was only after a long struggle that One Unit ended and four provinces were restored in 1970.
Now a new era of testing Sindh is about to begin. Earlier, One Unit erased Sindh’s identity, and now it is being attacked on its existence by dividing it. According to Rohela’s report, “experts say that administratively dividing provinces will enable fair distribution of development funds, faster governance, and coordination with the center,” but in truth this plan will weaken Pakistan’s backbone. The writers of the script believe that the experiments of dividing states have succeeded in countries like India, Nigeria, and Ethiopia, but they must remember that the partition of Sindh would be a matter of life and death for the Sindhis, the indigenous people of Sindh.
While drafting this analysis, my attention turned to a brief remark by the renowned economist Qaiser Bengali, who clearly stated to the rulers that “creating a province of Karachi is tantamount to birthing another Israel.” His remark also made me think over American interest and involvement in the region. It has not been long since Pakistan and the United States formed some arrangements. It is possible that this part of the plan may align with those, too.
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