필리핀 전·현정부의 남중국해 정책 180도 달라

*아시아엔 해외필진 기고문의 한글번역본과 원문을 함께 게재합니다.

[아시아엔=알린 페레, 필리핀 라디오 앵커] 남중국해의 전략적 가치는 세계적으로도 잘 알려져 있다. 유엔무역개발회의(UNCTAD)에 따르면 세계 무역량의 약 80%가 해양을 통해 운송되는데 이 가운데 절반 이상이 아시아에서 이뤄진다. 그 중 전 세계 석유제품의 약 40%가 남중국해를 통과한다. 석유 의존도가 높은 중국·일본·한국 등 아시아 경제대국에게도 이 지역은 특히 중요하다. 액화천연가스도 이 곳을 거쳐 운송되기에 남중국해는 에너지 수송의 중심지라 여겨진다.

필리핀, 인도네시아, 말레이시아, 베트남 등 아세안 국가의 경우 어획의 상당 부분이 남중국해에서 이뤄진다. 남중국해는 인구 5억을 웃도는 이들 4개국에 안정적인 식량공급을 위한 보고이기도 하다.
초기 중국과 말레이 상인들은 남중국해에서 생산품 교역 외에도 철학과 의복, 종교, 식문화에 이르기까지 다양한 문화교류를 이어 나갔다. 중국 당나라 때에는 이 루트를 ‘해상 실크로드’라 칭하며 매우 중시 여겼다. 중국은 과거 이 지역을 ‘통제’했다는 역사적 기록을 근거로 남중국해를 자국 영해라고 주장하고 있다. 중국은 1947년 지도를 만들며 구단선(九段線) 안에 남중국해의 주요 섬들을 자국 영해 안에 포함시키며 이를 근거로 남중국해에서의 대규모 해군 주둔을 정당화했다.

그러나 중국의 주장과 달리 유엔해양법협약(UNCLOS)에 따르면 영해는 해안에서 12해리까지이며, 그로부터 24해리까지는 접속수역으로 분류된다. 그런데도 중국은 필리핀, 인도네시아, 말레이시아, 베트남의 영해를 포함해 남중국해의 80% 이상에 대한 영유권을 주장하고 있다. 중국은 그들의 주장을 현실화하기 위해 일부 섬을 매립해 면적을 확장하고 있다. 분쟁 중인 도서에 도로와 인프라를 건설하는가 하면 심지어 군사기지를 세우기도 했다. 중국 해안경비대(CCG)와 중국 해군도 병력을 증강시켜 분쟁국의 군함은 물론 민간 선박의 접근까지 제한하고 있다.

주변국들은 남중국해 내 섬에 대한 영유권을 강하게 주장했지만, 친중 성향의 로드리고 두테르테 필리핀 전 대통령은 중국의 조치에 대해 무대응으로 일관했다. 그는 또한 중국의 위법을 입증하는 유엔해양법협약에 대해서도 “아무 의미 없는 ‘단순한 종이조각’에 불과하다”며 무시했다. 중국이 남중국해를 마음대로 누비는 사이 필리핀 어부들의 수입은 갈수록 줄어들었다. 두테르테는 ‘독립외교’를 표방하며 미국과 서방 의존도를 줄이는 대신 지정학적으로 인접한 중국과 더 가까이 지냈다. 두테르테는 중국이 주도하는 ‘일대일로’ 정책도 공개적으로 지지했다.

그러나 두테르테에 이어 집권한 페르디난드 봉봉 마르코스 2세는 집권 1년만에 필리핀의 대중 외교정책을 완전히 뒤바꿨다. 그는 일대일로를 무시하는 한편 미국 정부에 필리핀의 무역로 및 남중국해 지역의 안전보장을 요청했다. EDCA(고준위국방협력협정)에 따라 남중국해에 군사기지가 다수 설립됐으며, 미국-필리핀의 해상연합훈련도 재개됐다. 일본, 호주, 인도 역시 남중국해 해역에서 연합훈련을 실시했는데 이들 국가들은 중국의 남중국해 진출을 억제하는 동시에 중국을 견제하고자 했다.

아세안 내에서는 남중국해 문제 해결을 위해 다자간 플랫폼을 신속히 추진해야 한다는 주장이 대두되고 있다. 앞서 2002년 중국과 아세안은 남중국해 ‘당사국행동선언’(DOC)에 서명했다. 아세안은 여기서 더 나아가 법적 구속력이 있는 ‘행동강령’(COC)을 통과시키려 했으나 2013년 이래 10년이 넘도록 구체적이고 실질적인 성과를 만들어내지 못했다. 중국은 남중국해 문제를 해결하기 위해 양자간 협상에 나서자고 주장하지만 아세안의 그 어떤 국가도 중국과 대등한 위치에서 협상할 수 없기 때문에 이는 탁상공론에 불과하다.

남중국해에서의 분쟁을 원하는 이는 아무도 없다. 관련 당사국 모두가 상대국의 주권을 인정하고 존중하는 것은 물론 강대국이 힘의 논리를 앞세워 약소국을 억누르지 않아야만 진정한 의미의 협상이 이뤄질 수 있을 것이다.

A peaceful South China Sea
Alin Ferrer-Garganera, Media practitioner, Radio anchor, Philippines

Strategic Importance of South China Sea is strategically important to many countries. In terms of trade, the UN Conference on Trade and Development or UNCTAD estimated that around 80% of the volume of global international trade is transported through the seas, and that more than half of this maritime trade is carried out in Asia. Around 40% of global petroleum products pass this route, which is an important consideration for Asian economic powers such as China, Japan and South Korea who are dependent on oil exports that pass this way. In addition, the transfer of liquified natural gas also finds its way in the SCS, which makes the area a hotspot for the transport of energy.

In 2019, The Center for Strategic and International Studies estimated that the value of global trade that passed through the South China Sea in 2016 was around US$ 3.7 trillion. For several ASEAN countries such as the Philippines, Indonesia, Malaysia and Vietnam, a significant portion of fish harvest and maritime products are sourced from the South China Sea. With more than half a billion population, the four countries need to ensure they have access to the food source offered by SCS. Otherwise, food insecurity might come in.

China’s claim
Aside from promoting trade in the region, SCS was instrumental in cultural exchange as early Chinese and Malay traders not only products, but also belief systems, fashion, religion and food across the region. During the Tang Dynasty the “maritime silk road” was recognized as a reliable trade route. This historical narration is one of the main basis why China believes that since it has “controlled” the area, it rightfully belongs to them. They have proposed the “Nine-Dash Line” depiction in their own maps and use this to justify their massive naval and maritime presence in the SCS. China also argues that the area is an extension of their continental shelf.

However, the United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) explains that a country’s territorial boundaries are twelve nautical miles from its coast and the further twelve nautical miles is the area of contiguous waters. In effect, China has claimed more than 80% of the South China Sea and included the territorial waters of Philippines, Indonesia, Malaysia and Vietnam.

To bolster its claim, China has even militarized the area by expanding some islands and constructed roads and infrastructures in the disputed islands. The China Coast Guard (CCG) and Chinese Navy have also increased their presence in the waters and are regularly restricting the mobility and activity of the maritime assets of other claimant-countries, including pushing away fishing vessels.

Duterte’s policy
Specifically, three island groups that belong to the Philippines are being claimed by China. These are the Spratly Islands, the Paracel Islands and the Scarborough Shoal. Other countries such as Indonesia, Japan and Vietnam also lay claim to portions of these islands.

Under President Rodrigo Duterte, the Philippines adopted an almost “hands-off” policy in questioning the actions of China. Duterte himself claimed several times that there is nothing that the Philippines can do with China’s aggressive posturing, and that any pro-active reaction from us might be misinterpreted as aggression and possibly lead to a war with China. He also referred to the UNCLOS Arbitral ruling, siding with the Philippines against China’s Nine-Dash Line claim, as a meaningless “mere piece of paper”.

Aside from numerous note verbless via diplomatic channels, China was largely by Duterte’s administration allowed to advance its agenda and proceed in marginalizing Filipino fishermen.
At the same time, Duterte also pushed for an “independent foreign policy” that relied less on American and Western influence, and more alignment with China’s geopolitical play. For example, Duterte was openly supportive of the One Belt One Road Initiative led by China.

Marcos Jr.’s pivot
However, a year after coming into power, President Ferdinand “Bong Bong” Marcos, Jr. has done an almost complete pivot on its foreign policy towards the South China Sea issue. He has snubbed the One Belt One Road push and has asked the American government to play a more prominent role in securing the trade routes and regional security of the Philippines. More military bases were established facing the South China Sea under the Enhanced Defense Cooperative Agreement (EDCA). Military and naval exercises between the US and Philippine armed forces were resumed immediately to ensure the “free navigation” of all commercial vessels in the area.

Interestingly, similar friendly exercises were conducted with Japan, Australian and acquiring India military assets, presumably to demonstrate increased cooperation among many countries to check the expansionism happening in South China Sea. Apparently, the increased military presence will deter any potential violent behavior of the claimants.

ASEAN response
Within ASEAN, there has been increased pressure to fast-track a multi-lateral platform to address the thorny South China Sea issue. In 2002, China and ASEAN signed the Declaration on the Conduct (DOC) of Parties in the South China Sea. It is a voluntary process but clearly intended to work towards a more legally-binding Code of Conduct or COC. In 2013, negotiations for this COC started, but more than a decade later, nothing concrete nor substantial has been accomplished.

China insists that bilateral negotiations should be pursued, but this is really impractical and not feasible for the individual ASEAN countries who may not be able to negotiate on equally footing against the political and economic power of China.

Looking forward. No one wants aggression or violence to escalate in the South China Sea. But it is important that national sovereignty is recognized and respected by all parties concerned, and that the stronger and bigger countries do not bully the smaller and weaker ones.